日本自明治維新開始至今走過了漫長的城市治水歷程，先后經歷了萌芽起步、快速發展、提質增效和系統化4個主要階段。明治維新推動了城市水系統萌芽。第二次世界大戰后隨著經濟騰飛，日本城市水系統快速發展，但總體上“輕節流、輕治污、輕生態”，導致水問題集中爆發。20世紀80年代開始日本轉變治水思路，以其特有的精細模式逐漸提質增效。2014年日本大力推廣健康水循環理念，將城市涉水工作以系統思維實現串聯銜接和全局統籌。經過百余年的發展建設，日本城市水系統通過發現問題、解決問題、提升優化和系統反思不斷演進提升，形成了完善的法律支撐體系、協調高效的管理機制和先進的系統治水理念，值得我國在城市水系統規劃建設管理工作中學習借鑒。
0 引言
日本城市涉水工作起步較早，與水相關的法律最早可以追溯到明治維新時期。20世紀50-70年代，隨著日本工業化快速推進、經濟高速發展，日本經歷了水資源短缺、水環境污染和洪澇災害的陣痛。其后半個世紀，日本涉水工作在基礎設施、管理架構、法律法規以及技術標準等方面以其特有的精細模式逐漸演變提升，走過了“先開源、后節流，先污染、后治理，先破壞、后修復，先分散、后綜合”的治水歷程。如今日本城市涉水工作無論從設施水平、管理水平、技術水平，還是公眾滿意度方面均處于世界領先地位。
為全面深入了解日本城市水系統發展歷程，總結借鑒其先進經驗、分析汲取其教訓不足，本文以系統詳實的調查研究為基礎，總結梳理日本城市水系統發展歷程中4個關鍵階段的主要特征，為我國城市水系統建設工作做好頂層設計、科學統籌規劃、規避潛在風險，提供有益的參考借鑒。
1 日本城市水系統發展歷程
根據日本經濟社會發展階段、涉水問題特征、水系統規劃建設管理目標、舉措以及取得的進展，可以將日本城市水系統發展歷程大致劃分為4個主要階段（見表1），即萌芽起步階段（明治維新—第二次世界大戰）、快速發展階段（20世紀50-70年代）、提質增效階段（20世紀80年代-2014年）和系統化階段（2014年至今）。
1.1 萌芽起步階段（明治維新—第二次世界大戰）
自明治維新開始到第二次世界大戰結束，是日本城市水系統建設，特別是供排水事業的萌芽起步階段。明治維新推動了日本的現代化和工業化，產業革命帶動人口向城市聚集，工業和城市需水量迅猛增加，進而催生了日本現代供排水事業。1871年，橫濱市受倫敦泰晤士河下水道成功敷設的影響，首次敷設了陶制下水道管件，并且在1872年創建了自來水公司，這是日本現代供排水事業最早的探索。其后函館、長崎、大阪相繼供應自來水，1884-1911年東京神田區相繼接通了城市自來水、敷設了城市下水道，1923年東京成立了日本最早的污水處理廠，日本近代城市供排水事業初具規模。
明治維新催生了日本現代法律體系。為了應對城市化進程帶來的城市水問題，日本相繼頒布了幾部與水相關的法律：1896年的《河川法》、1897年的《砂防法》和《森林法》、1900年的《下水道法》、1908年的《水害組合法》、1914年的《運河法》以及1922年的《公用水面填平法》等。幾部涉水法律有效指導了日本早期的城市涉水工作，并且為戰后日本城市水系統快速發展奠定了完善的法律基礎。
1.2 快速發展階段（20世紀50-70年代）
20世紀50年代至70年代末，是日本城市水系統的快速發展階段。第二次世界大戰之后，日本進入經濟高速發展時期，為了滿足快速工業化、城市化帶來的用水需求，日本修建了許多大型水利工程，同時大力開發地下水水源，建設了大量城市涉水基礎設施。然而，這一階段的涉水工作總體上輕節流、輕治污、輕生態，因此快速發展階段也是日本城市水問題集中暴發的時期。
水資源方面，日本在20世紀60-70年代出現了多次大范圍的城市水荒，許多城市發生長時間的限量用水。如福岡市1978年因嚴重缺水，被迫實行持續近10個月的限量供水。許多地區過量開采地下水，引發地面嚴重下沉、海水倒灌等一系列問題。水安全方面，從前用來排洪的河道、綠地被城市侵占，加以排水系統建設落后，每逢暴雨襲來，城市即發生嚴重內澇，城市道路變河道、地鐵站變蓄水池的現象非常普遍。水環境方面，20世紀60-70年代，是日本水環境污染最為嚴重的時期，隨著工業和生活排污的增加，日本各地的河流湖泊水質逐漸變差，1965年日本約有1/3的河流bod5值高于5 mg/l（相當于我國ⅳ類水體），日本第一大淡水湖琵琶湖出現了嚴重的淡水赤潮和藍藻水華。日本為水環境污染付出了沉重的代價，1956年出現的水俁病、1955年至1972年的骨痛病和1968年的米糠油事件均被列入20世紀十大環境公害事件。
面對涉水工作的快速發展和涉水問題的集中暴發，日本密集出臺了一系列法律法規和標準規范，對涉水工作的管理架構、職責分工、技術要求等做出了明確的規定：1957年頒布的《水道法》明確了城市干凈、充足、低價的供水要求；1958年頒布的《工業用水法》規定了特定地區工業用水的合理供應，《下水道法》確定了城市排水設施分類和建設管理標準；1961年頒布的《水資源開發促進法》確定了護水養水相輔相成的原則，構建了“多龍治水”格局；1964年頒布的《河川法》明確了河流管理的主體責任；1970年頒布的《水污染防治法》引入了總量控制概念，對污水排放制定管理規定、排放標準和處罰原則。通過法律賦權，日本涉水工作的管理架構基本形成：內閣總理大臣對日本各項重大涉水工作擁有絕對管轄權，其下由建設省牽頭，厚生勞動省、通商產業省、農林水產省和環境廳共同參與配合，支撐起日本龐大的水務管理體系。其中，建設省（2001年和運輸省、北海道開發廳、國土廳合并為國土交通省）負責水資源、水利工程、河流和排水的管理，厚生勞動省負責生活用水的管理，通商產業省（2001年更名為經濟產業省）負責工業用水和水力發電管理，農林水產省負責農業用水管理，環境廳（2000年升級為環境省）負責水環境保護。
這一階段，水資源短缺、水環境污染、洪澇災害等水問題相繼爆發，為了應對集中爆發的城市水系統問題，日本城市涉水基礎設施的建設規模和運行管理水平快速提升。同時，日本的城市規劃建設者也開始意識到，城市水系統是水的自然循環和社會循環在城市空間的耦合，在城市化、工業化進程中缺乏對自然的尊重和敬畏將會造成嚴重后果、付出慘痛代價，日本城市治水思路逐步發生轉變。
1.3 提質增效階段（20世紀80年代-2014年）
20世紀80年代-2014年，是日本城市水系統工作完善優化、提質增效的重要階段。20世紀70年代中后期日本經濟增速放緩，總人口和城市化率增速也逐漸趨于平穩。經過之前30年的快速發展，日本城市涉水工作的總體框架格局基本形成，但仍然存在“總量不足、質量不高”的問題，主要表現在水資源短缺問題尚未完全解決、水環境污染治理尚未取得明顯成效、排水事業發展總體較為滯后、城市內澇問題依然突出等方面。汲取了快速發展階段的經驗教訓，日本在這一階段加大涉水工作投資，大力治理城市水問題，并從20世紀80年代起改變治水思路，由“開源為主”向“節流為主”轉變，由“先污染后治理”向“事前防治、源頭減污”轉變，取得了積極成效。
水資源方面，日本政府開始重視城市節水并大力推廣水循環利用措施。日本污水再生利用進入高速發展階段，并在當時的日本通產省下成立財團法人造水促進中心，負責污水再生利用技術開發和推廣。在日本政府的大力推動下，再生水被廣泛應用于回補河流、美化環境、工業用水、寫字樓或酒店沖廁用水、道路或公園綠地的澆潵用水等，獲得了顯著的經濟和社會效益。
水安全方面，日本城市密集開發建設侵占了大量具有蓄滯雨洪作用的藍綠空間，使得城市內澇問題日益突出，為此日本政府采取了一系列措施，加強城市水安全保障。日本“綜合治水對策特定河川計劃”推出“雨水儲留滲透計劃”，提出讓小區建設地下雨水調節池，在汛期來臨時發揮雨洪調節作用。研發“雨水滲透”技術，使得密封的蓄水池變成可滲透式，便于回補地下水；在城市排水道沿岸開辟調蓄空間和設施，有效削減洪峰；在城市低洼處建立排水站，使用大型水泵及時排水。1992年日本頒布“第二代城市下水總體規劃”，正式將雨水滲溝、滲塘、透水地面、雨洪調蓄池等作為城市總體規劃的組成部分。1992年至2007年，日本投資2 400億日元在東京北郊琦玉縣境內建設了名為“首都圈外郭放水路”的巨型分洪工程，成為了該階段日本應對城市水安全問題最具代表性的重大工程。
水環境方面，雖然1970年頒布的《水污染防治法》加強了對工業污水排放的管理，但與此同時日本生活污水的污染負荷占比逐年上升，并逐漸成為公共水體污染的主要污染源。1983年日本頒布了《凈化槽法》，成為農村分散式污水處理的主要法律依據。在《下水道法》和《凈化槽法》兩部法律的框架下，日本形成了以城市下水道、農業村落排水和凈化槽三種模式為主的全域污水治理格局。1980年日本污水管網覆蓋率僅為30%左右，到2016年已經達到78.3%，污水處理設施普及人口達1.15億人，占全國總人口的90.4%，部分大中城市的污水處理率已超過99%，實現了城鄉生活污水的有效治理。在處理工藝上，1982年日本滋賀縣湖南中部凈化中心首次采用污水深度處理工藝，其后推廣到日本多個污水處理廠，出水水質不斷提高。隨著日本對水污染重視程度的提高，1977年開始日本的河流水質逐年上升，2009年日本河流的水質達標率高達91%，95%的河流水水質已達到我國ⅰ類水體標準。在所有165個一級河流中，排名最末位的綾瀨河，年平均bod5值也僅為3.7 mg/l（達到我國ⅲ類水平）。在環境省的指導下，日本進行了大量河湖水系生態修復的嘗試，例如針對琵琶湖的治理，日本政府先后出臺了《琵琶湖綜合開發特別措施法》《琵琶湖防治水體富營養化法令》《琵琶湖綜合開發計劃》《琵琶湖綜合保護整備計劃》等，經過近40年的治理琵琶湖水環境質量顯著提升，恢復了供水、防洪、氣候調節和生物棲息等功能。
這一階段，日本在城市水問題顯著緩解的基礎上，強化和提高了單項涉水工作的質量和效能，城市水系統治理能力不斷提高。同時，涉水法律體系在快速發展階段構建的框架基礎上不斷修訂完善，有效指導了日本城市水系統工作的發展。總的來說，這一階段日本在城市水系統治理科學技術、工程應用、標準規范、政策機制等領域取得了重大進展，成為了全世界范圍內有效解決城市水問題、構建城市水系統的優秀典范，其經驗和做法被包括我國在內的很多國家廣泛借鑒。
1.4 系統化階段（2014年至今）
2014年至今，日本城市水系統進入了體系優化階段，這一階段最顯著的特點是健康水循環理念得到前所未有的重視，城市水系統工作從要素治理向系統綜合整治轉變。事實上，日本很早就開始重視水循環的重要作用，2000年制定的《全國綜合水資源計劃》（又稱“21世紀水計劃”）就提出了構筑可持續的用水體系，適應循環型社會發展的要求，但由于種種原因，這一理念在涉水工作發展進程中并未被完全落實。隨著日本經濟社會發展模式的轉變，人口老齡化和氣候變暖等多種因素的影響，加以城市水資源、水環境、水安全問題仍舊凸顯，日本的城市規劃建設者開始意識到城市水系統是城市復雜大系統的重要組成部分，涉及城市水資源開發利用、水環境治理保護、水安全保障提升等全要素全過程，局部的涉水工作難以解決整體問題，需要用系統的思維來認識和分析面臨的水問題，以城市為核心構建健康水循環才能實現城市水系統對經濟社會的永續支撐(見圖1)。
2014年日本頒布了《水循環基本法》，旨在綜合性一體化推進健康水循環理念，促進經濟社會健康發展，提高國民生活的穩定性。《水循環基本法》的主要理念包括四個方面：一是合理用水，確保全國國民在將來也能享受健全水循環帶來的惠澤；二是將對水循環的影響降到最低，以維持健全的水循環；三是對流域進行綜合性一體化的管理；四是加強國際協作。《水循環基本法》規定政府有義務制定水循環基本規劃，內閣總理進行決議后進行公布，規劃每5年調整一次。目前已經發布的《全國水循環基本規劃》明確了9項健康水循環對策，包括流域一體化管理、儲存涵養水源、水的合理有效利用、鼓勵民間團體、健康水循環教育、調查研究、科學技術和人才培養等。同時，日本在內閣設置了水循環政策本部，綜合協調健康水循環相關工作的開展。
這一階段，以《水循環基本法》的頒布為契機，日本將城市涉水工作以健康水循環理念為指導實現統籌銜接、系統優化、功能互補，體現了日本城市水系統工作從追求解決單項問題向探索全局最優方案轉變，從分項工作提質增效向全面體系優化轉變，代表著城市水系統建設進入了全新的歷史階段。2017-2018年，日本已經有35個城市或流域公布《水循環規劃》，通過全流域、全領域、全生命周期方式保持健康水循環的時代即將到來。
2 經驗與啟示
2.1 完善的法律支撐體系
日本的法律體系可以分為憲法、法律、政令、省令和通達5個層次。通過國會頒布法律、內閣頒布政令以及省頒布省令，對涉水工作進行全面的規定(見表2)。例如國會頒布《河川法》，內閣負責發布《河川法施行令》，主管河道的國土交通省負責發布《河川法施行規則》。整個法律體系層次清晰、責任明確、詳略互補，全方位指導涉水工作的開展。日本城市水系統相關法律較為豐富，核心的涉水法律有《河川法》《水資源開發促進法》《水道法》《下水道法》《水污染防治法》等10余部，覆蓋了河流水系、水資源、供水、用水、排水、水環境和健康水循環理念等水系統多角度、全要素的內容。日本涉水法律內容詳盡，明確涉水工作的責任主體、職能分工、協調機制，部分法律還對技術標準進行詳細規定，例如《水道法》將水質基準的內容納入法律框架體系，強化了標準執行力度。日本涉水法律體系修訂更新周期短，如有必要最短1年時間即可開展法律修訂，例如《下水道法》在2005年、2011年和2015年分別針對城市內澇、事權改革、雨水公共下水道建設問題開展修訂，極大的保障了法律的適應性。
2.2 協調高效的管理機制
日本城市水系統行政管理架構可以分為中央政府和地方自治體兩級。中央行政管理機構由國土交通省、環境省、厚生勞動省、經濟產業省和農林水產省5個部門之間協調合作，共同處理水系統相關問題。雖然采取“多龍治水”的結構設置和職能安排，但是中央涉水管理部門責任、職權之間較為清晰，在出現工作銜接時有章可循、有法可依。日本國土交通省是對日本涉水工作進行管理的最高行政部門，在國土交通省中供職的大部分都是水務管理領域的專家，具有良好的專業水平和較強的溝通與協調能力。地方自治體的城市水系統分別由都道府縣、市町村下設的水道局、下水道局等公共事業部門來負責建設、管理和運維。日本十分重視專業技能和精細化管理，每個城市的水務管理部門都有較強的人才隊伍。例如2018年，僅東京都水道局、下水道局就分別有職員3863人和2519人，從業機構和從業人員都有資格認證，具有較強的專業素養。協調高效的合作機制和專業化的建設運行管理隊伍支撐起日本龐大的城市水系統管理體系。
2.3 先進的系統治水理念
日本城市水系統經過百余年的發展建設，走過了發現問題、解決問題、提升優化和系統反思等多個歷史階段，其治水理念也隨之逐步轉變提升。如今日本在提高城市水系統基礎設施自身效能的基礎上，不斷強化城市水系統和自然生態的良性互動：在水資源供給方面節流與開源并重，將水源涵養等工作納入管理范圍；在水安全保障方面滲滯蓄排相結合，系統應對洪澇災害；在水環境保護方面，強調水岸同治、廠網一體、綜合施策。同時日本十分重視每個子系統的解決方案之間彼此關聯銜接、統籌協調：水資源供給和水安全保障在河湖水庫、雨水資源收集利用方面相互銜接；水資源供給和水環境保護之間在再生水利用方面相互銜接；水安全保障和水環境保護在合流制溢流排放口的設置等方面進行統籌銜接。隨著《水循環基本法》的頒布實施，“健康水循環”的理念不斷深入，日本城市水系統的治理思路在全過程全要素系統治理的基礎上，向人與自然和諧共生進一步升華。
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